1. Introdução

Segundo Brigido e Jansen (2006), as pesquisas no Brasil se concentram na esfera pública. Historicamente, estes esforços de investimentos têm sido alinhados com políticas públicas de desenvolvimento de setores específicos. Exemplo disto são os editais públicos de fomento à pesquisa e desenvolvimento que priorizam áreas estratégicas contempladas nas políticas industriais vigentes. Assim como as empresas, universidades e outras instituições recebem recursos, por meio de editais, para o desenvolvimento científico, tecnológico e inovação em áreas contempladas nos objetivos macroestratégicos dos governos.

O objetivo desta pesquisa é avaliar o papel de instituições públicas de pesquisa na implementação de políticas públicas. O caso estudado é a atuação da Embrapa Suínos e Aves no esforço de mitigação dos impactos ambientais causados pela suinocultura no oeste de Santa Catarina.

Uma primeira hipótese deste estudo é que os impactos ambientais decorrentes da produção intensiva de animais, geradora de elevada quantidade de dejetos, como a produção suína, são minimizados por meio da ação local de instituições públicas de pesquisa. A segunda hipótese é que, em função da dinâmica do respectivo sistema de produção, a efetividade da contaminação e da degradação do meio ambiente é maior do que a efetividade das pesquisas na área.

Para validar essas hipóteses, adotou-se uma delimitação em termos de tempo, de espaço e em relação aos agentes envolvidos. Foi analisado o caso da atuação da Embrapa Aves e Suínos na produção de suínos, na região oeste de Santa Catarina. Trata-se de uma instituição pública representativa que direciona esforços para o desenvolvimento sustentável das atividades agropecuárias, inclusive a suinocultura. Essa instituição está envolvida em diversos projetos de cunho ambiental, como por exemplo, a execução do Projeto Suinocultura Santa Catarina, integrante do Programa Nacional de Meio Ambiente, além de outros projetos voltados à busca de soluções ambientais, como desenvolvimento de equipamentos, metodologias e diagnósticos.

Escolheu-se esta região para o estudo, primeiramente, pela importância econômica da produção brasileira de suínos e pelo fato da região ocupar apenas 26% da área de Santa Catarina e concentrar 75% do rebanho do estado (Denardin & Sulzbach, 2005). Um segundo motivo, muito importante, é o impacto ambiental da atividade da suinocultura, resultado do aumento de produtividade, por animal e por área. Esta maior produtividade causa problemas como o odor desagradável, provocado pelas criações mal manejadas, e a poluição do solo e das águas, em decorrência do descarte inadequado dos efluentes no meio ambiente.

2. Metodologia

Para realização do estudo foram utilizadas técnicas de pesquisa bibliográfica, entrevista, análise documental e análise de conteúdo. Inicialmente buscou-se compreender como a Embrapa define suas políticas públicas. A realização da entrevista semi-estruturada, junto a pesquisadores da Embrapa Suínos e Aves, buscou uma melhor compreensão do processo existente na Embrapa para a definição das ações derivadas de políticas públicas, a serem implementadas em nível local. Em seguida foi iniciado o levantamento de informações para avaliar a contribuição da Embrapa na região na área de tecnologias para minimização do impacto ambiental. Para tanto, foi analisado o conteúdo de dois bancos de informações: o de pesquisas realizadas para minimização do impacto ambiental em razão da suinocultura e; o TAC para suinocultura catarinense. Identificaram-se os projetos desenvolvidos e aprovados por processo seletivo interno da Embrapa descrevendo: objeto do projeto; resultados esperados e resultados obtidos. Em seguida verificaram-se os termos de conduta realizados pelos produtores e efetuou-se uma análise comparativa e descritiva com os projetos de pesquisa. Por fim, relacionaram-se os esforços de pesquisa dessa instituição pública para melhoria do meio ambiente da atividade e o impacto ambiental na região.

Em relação à apresentação deste artigo, primeiramente, discute-se o arranjo institucional estabelecido entre os formuladores da política pública, a prospecção dos agentes de pesquisa e a comunidade local. A compreensão deste arranjo mostrará o processo de definição e implementação da política pública por meio dos projetos de pesquisa desenvolvidos e aplicados pelo agente institucional público representativo em determinada região e atividade econômica. Em seguida, tal arranjo será compreendido pelo caso estudado: a Embrapa Suínos e Aves, na região oeste de Santa Catarina, com projetos direcionados para redução do impacto ambiental da atividade de suinocultura. Na quarta seção são apresentados os projetos realizados, com informações disponíveis, no período delimitado pelo trabalho, de 2003 a 2009, buscando-se relacioná-los aos resultados alcançados na região. Por fim, são apresentadas as considerações finais.

3. Políticas públicas

Diante das falhas de mercado e das distorções e problemas gerados no próprio sistema capitalista, a intervenção do Estado se insere como um mecanismo de minimização destas distorções e correção das falhas. Contudo, a forma como o Estado intervém carrega um conteúdo ideológico que o sustenta e determina as diversas formas de concepção de ação e relação do Estado com a própria sociedade. Essa base ideológica é a primeira sustentação da compreensão e ação do Estado, que se materializa pela concepção, formulação, implementação e avaliação de políticas públicas (Filellini, 1994; Hochman et al., 2007).

A política pública é um campo relativamente recente no Brasil, mas muito rico em produção e fértil em possibilidades de novos estudos (Souza, 2006). Envolve vários segmentos e possibilidades, em que o processo de descoberta teórica se relaciona com o intricado processo empírico de formação e consolidação do processo democrático brasileiro e de novos instrumentos de gestão e administração pública sob a ótica da governança, governabilidade e constituição de um Estado sólido, demandando um campo de estudo multidisciplinar.

Birkland (2005, p. 17-18) afirma que não há um consenso sobre o conceito de política pública, mas alguns atributos se destacam: a política é feita em nome do público; a política é geralmente feita ou iniciada pelo governo; política é interpretada e implementada por atores públicos e privados; política é o que o governo intenciona fazer; política é o que o governo escolhe não fazer. Isso remete a um conjunto complexo de interações e relações que se originam no governo sobre temas de interesse público e que demanda maior interação entre o governo e os interessados no tema público em questão.

Nem toda a sociedade se envolve em todas as políticas. O envolvimento depende dos interesses de cada um dos seus grupos. Assim, ao se tratar de política ambiental, por exemplo, os agentes que se envolvem são aqueles que de alguma forma intervém no processo político, como produtores, ONGs, associações de classe, sindicatos, agentes institucionais de pesquisa e os próprios representantes do Estado.

Talvez uma das mais simples e utilizada definição de políticas públicas seja a escrita por Thomas Dye (2011). Segundo o autor, política pública é qualquer escolha que o governo faz ou deixa de fazer. Corroborando com o argumento de Birkland (2005), as escolhas são próprias de sistemas com recursos escassos e a existência de um processo que delimita estas escolhas leva a prioridades políticas, que estão envolvidas com o processo de definição, de implementação e avaliação das políticas (Dye, 2011, p.1). Esse processo envolve não somente as instituições (regras e leis), como os agentes institucionais (pessoas ou órgãos que implementam a política).

Neste aspecto, Peters (1999) ressalta a importância dos agentes na definição das políticas públicas, tratando-as como a soma de atividades governamentais, seja pela ação direta ou por meio dos agentes, que influenciam a vida dos cidadãos. Complementando essa percepção, Kraft e Furlong (2010) enfatizam a influência do contexto na concepção das políticas públicas, desde contexto socioeconômico, ao político, governamental e cultural. Kraft e Furlong ainda retratam o crescimento dos governos e a capacidade política para definição de alternativas institucionais para implementação de políticas públicas para minimizar ou solucionar problemas urbanos oriundos da produção intensiva (Braga et al., 2005; Miller Jr, 2007). Isso mostra a importância da consideração, pelas estratégias nacionais, das diferentes formas de influência de política e pesquisas ambientais nos diferentes contextos locais.

A análise da política pública (policy analysis) é complexa na prática por envolver vários elementos, demandas, objetivos, integrações e interações políticas (Lowi, 1964; Laswell, 1936). Enfim, um conjunto de elementos que normalmente transcendem a análise puramente racional, com pouca contribuição do processo político, como pressupõe a teoria das escolhas públicas (public choise), introduzida por James Buchanan (1999). O resultado de uma política pública (policy) está relacionado à estrutura política (polity) e ao processo político (politics). Já a análise da política pública (policy analysis) envolve todos esses elementos. Neste contexto, o processo político é integrado ao resultado da política e não dependente deste. Isso faz com que não somente os resultados sejam elementos importantes de estudo, mas o ciclo político da concepção até a implementação e avaliação (politics cycle), assim como as instituições que consolidam esse processo (neoinstitucionalismo e estilo político) fundamentais para compreensão da política pública (Costa; Castanhar, 2003).

4. Instituições e desenvolvimento

Um ciclo importante das políticas públicas é a implementação. Como observa Heidemann (2009, p.37), “sem ação não há política pública. E as organizações de serviço são os principais instrumentos de implementação de políticas”. À luz do processo político, este artigo avalia uma aplicação de política pública, por meio da orientação de pesquisa e extensão agropecuária, sob a ótica da forma de organização do arranjo institucional, que redunda em um processo particular de intervenção local, e seu impacto na gestão de serviços prestados, considerando as instituições como relevantes para o processo de desenvolvimento e de efetividade das políticas públicas (North,2002; Menard, 2000; Teixeira & Braga, 2007; Espino, 1999).

Hollingsworth (2003) denomina arranjo institucional a disposição de cinco componentes de análise institucional: Estados, mercados, redes, associações e comunidades. Esses arranjos, que além de serem por si só institucionalizados, são compostos de múltiplas instituições e organizações. Para o autor, a análise institucional envolve: i) Instituições (normas, regras, convenções, hábitos e valores); ii) Organizações (empresas, associações, partidos, escolas etc.); iii) Setores institucionais (o sistema financeiro, e o sistema de educação, sistema de pesquisa; sistema social de produção; e iv) Resultados e desempenhos (estatutos, decisões administrativas, performance setorial e societal).

No âmbito deste trabalho, consideram-se arranjos institucionais aqueles compostos por múltiplas instituições e organizações. As instituições formais são as normas e regras estabelecidas por determinada sociedade. As instituições informais são as articulações e regras informais geradas em determinada sociedade. E, o ambiente institucional é aquele composto pelas instituições formais e informais e pelos próprios arranjos institucionais.

Espino (1999) aponta diferentes conceitos de instituições, entre as quais aquelas que prestam serviços públicos, como as instituições de pesquisa. North (2002), por outro lado, distingui instituições de organizações. Para ele, instituições referem-se as “regras do jogo” e as organizações seriam “os jogadores”. Estas organizações seriam segmentadas, por exemplo, conforme a finalidade: política, econômica e religiosa (North, 2002). Para North (2002, p.4), as instituições definem, de alguma forma, os limites que as pessoas estabelecem para suas relações, sejam elas formais (regras criadas pelos seres humanos) ou informais (convenções ou códigos de comportamento). Essas instituições permeiam todas as relações entre os indivíduos, estejam agregados em grupos de interesses ou individualmente, mas se estabelece como elemento base das relações em determinado local. Isso faz com que seja imprescindível compreender a estrutura institucional e os elementos que interferem em sua mudança, ou ainda a sua capacidade de interferir nas relações.

Neste artigo, será adotado o conceito de instituição explicitado por North, já por agentes institucionais entende-se aqui como sendo as organizações públicas de serviços.

5. Política pública e desenvolvimento local

Os modelos de planejamento e desenvolvimento local surgem com o objetivo de mostrar que a história pode ser diferente da tendência, quando ações são executadas para mudá-las. O processo de planejamento e implementação de modelos de desenvolvimento local é antagônico e controverso pela estrutura da sociedade. Mercado e Córdova (2005) recontam a história controversa entre o desenvolvimento sustentável e a indústria e mostram diversos dilemas e diferenças entre o discurso e a prática do desenvolvimento sustentável, como, por exemplo, o que se refere à ecologia global:

(...) durante los noventa, se presenciaron procesos político-ecónomicos suficientemente antagónicos como para frenar el proceso de conformación de la nueva cultura ambiental industrial que comenzaba a avizorarse. De una parte, digamos positiva, podría destacarse la considerable ampliación de la preocupación ambiental en la sociedad (y) …hacían posible no sólo la disminución del impacto ambiental de la actividad industrial sino también proponer nuevas formas de producción y hasta de consumo. Por la otra, digamos negativo, estarían el decaimiento significativo del ímpetu de dicha participación debido a que muchas de las oportunidades fueron cerradas a inicios del nuevo siglo, fundamentada por presiones del ‘mercado’ y disminución de respaldo por parte del Estado (Mercado Códova, 2005, p. 37).

Silva (2005, p. 15) avança sobre esta controvérsia e argumenta que:

a diferença entre o discurso e a prática ainda continua gerando conflito porque, em ambas óticas (capitalista e ambientalistas), ao refletir sobre o longo prazo, a zona de negociação é menos árida do que no curto prazo. Por exemplo, negociar que a geração futura tem de preservar para sobreviver é muito mais simples do que acordar que essa geração preservará o meio ambiente e não utilizará formas degradantes para os recursos.

Segundo Vivien (2005), essa diferença entre o discurso e a prática do desenvolvimento sustentável é minimizada no âmbito da discussão, pela sua retórica dominante. O autor observa que :

Il est courant de présenter le développment soutenable comme la solution aux problèmes rencontrés par les sociétés contemporaines. (...). Il cache (...) une volonté grandissante de nier les conflits, de passer outre les divergences et d’aligner les arguments contradictoires (Vivien, 2005, p. 4).

Mercado e Córdova (2005) retomam tal controvérsia para relativizar os dogmas criados em torno de um conceito, que ressalta mais a existência de um problema do que uma solução. A inserção do Estado é um meio de contemporizar o discurso com a prática, mas esse desenvolvimento não ocorrerá se o processo se mantiver apenas pela retórica.

Outro ponto a destacar é a referida diminuição do respaldo do Estado, citado anteriormente por Mercado e Córdova. Como mencionado, segundo Relatório do Banco Mundial, um dos papéis do Estado seria o de proteger o meio ambiente. A efetividade dessa proteção é condicionada, segundo os autores, à pressão industrial, que restringe o poder de mediação do Estado frente ao dilema da preservação ambiental e crescimento industrial.  A despeito desse dilema, o processo de desenvolvimento das regiões deve considerar ambas óticas (econômica e ambiental), valendo-se da presente retórica do desenvolvimento sustentável, cuja complexidade é incontestável e inerente as suas implicações geopolíticas (Ajara, 2003, p.9). Neste sentido, deve-se ajustar o processo de desenvolvimento ao local. Para Froehlich (1998, p. 95):

o espaço passa hoje a desempenhar um papel crucial para se pensar o desenvolvimento, pois a própria sociedade só é concreta com o espaço, sobre o espaço, no espaço. Espaço agora multifacetado, porque se considera que, só pensado enquanto multidimensional, pode ser autêntico o desenvolvimento. (...) É neste âmbito argumentativo que se pode considerar válido atribuir um sentido ‘localista’ ao desenvolvimento, podendo-se falar em algo como ‘desenvolvimento local’.

Para Blakely (1994), que enfatiza a dimensão econômica do desenvolvimento, o desenvolvimento econômico local é um processo orientado. O autor explica que esse desenvolvimento:

it is a process involving the formation of new institutions, the development alternative industries, the improvement of the capacity of existing employers to produce better products, the identification of new markets, the transfer of knowledge, and the nurturing of new firms and enterprises (BLAKELY, 1994: p. 50).

Na realidade, segundo Blakely (1994), o processo de desenvolvimento é algo inerente ao próprio local e especifica o papel da intervenção pública para o provimento das necessidades da indústria privada. Isso, conforme o autor, a partir da orientação e dinâmica dos agentes e instituições locais, que seriam os responsáveis pelo processo de desenvolvimento.

Souza (1997, p. 19) também entende desenvolvimento como sendo algo dinâmico, um movimento (sem fim - ou seja, sem ‘estágio final’ ou mesmo direção concreta predeterminados ou previsíveis e que não poderá jamais ser declarado como ‘acabado’ - e sujeito a retrocessos) em cuja esteira uma sociedade torna-se mais justa e aceitável para seus membros (grifo nosso).

Tanto Blakely (1994) como Souza (1997) priorizam o papel dos agentes locais em detrimento da participação do Estado. Desta forma, ressalta-se que o processo de desenvolvimento local é endógeno e orientado, como citado por Blakely, um movimento inacabado, como exemplificado por Souza, mas influenciado pela intervenção do Estado. A participação do Estado pode ser ativa e direta, como agente e investidor, ou institucional, como regulador, ou seja, intervém no processo de desenvolvimento local.